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審議民主
Deliberative Democracy

當代民主政治透過代議制來決定重要法律和公共政策,根據多數決的原則來裁決不同觀點和利益的衝突。然而,民主的實踐結果卻普遍存在公民參與意願低落、決策品質不佳、金權政治等問題,多數決也可能得出侵害少數人基本權利的政策決議。1980 年代開始在政治哲學領域興起的審議民主思潮,希望能夠改善傳統民主理論和當代民主政治實作的問題。審議民主論者在民主的概念和代議制之上加入「公共審議」的元素,要求在依民主程序做決策前,先經過適當的集體討論。不過,對於什麼是良好的審議?如何規範公共審議?民主政治為什麼需要公共審議?如何落實審議的理想?審議民主論者提出不同主張。

  本文主要說明審議民主的規範性理論,輔以簡介當代的公民審議實作模式及經驗。首先說明審議民主理論的發展歷史,界定它的核心精神和主要特徵。其次將探討羅爾斯 (John Rawls) 和哈伯瑪斯 (Jürgen Habermas) 的學說對審議民主理論的影響,以及共通於審議民主理論的幾個規範原則。第三部分將回答「為什麼需要公共審議?」這個問題。有些學者是從審議可以帶來的好結果來證成審議的可欲性,我們把這類證成理由稱為工具價值論;有些學者則訴諸結果以外的考量,以審議本身具有的價值提供證成,這類理由可歸為非工具價值論。為了落實審議民主的理想,近年發展出許多公民審議的實作模式。第四部分將簡介這些審議模式的設計以及台灣實際試辦的經驗與成果。最後,本文將說明對審議民主理論的兩種重要批評,以及審議民主論者的回應。批評者認為,審議民主的理想無法真正落實在真實社會,並且,審議的規範性要求獨尊理性論理的溝通模式,無法確保少數文化與弱勢族群成員享有平等發聲的機會。

 

上線日期:2018 年 12 月 28 日

引用資訊:吳澤玫 (2018)。〈審議民主〉,《華文哲學百科》(2018 版本),王一奇(編)。URL=http://mephilosophy.ccu.edu.tw/entry.php?entry_name=審議民主。

 

 

目錄

1. 什麼是審議民主?

1.1 歷史背景
1.2 定義和主要特徵

2. 審議民主的規範理論

2.1 羅爾斯與哈伯瑪斯
  2.1.1 羅爾斯的公共理性觀
  2.1.2 哈伯瑪斯的交談民主
2.2 審議的規範原則
  2.2.1 相互性原則
  2.2.2 公開性原則
  2.2.3 包容性原則
  2.2.4 確保自由和平等的原則

3. 審議民主的證成

3.1 工具價值論
3.2 非工具價值論

4. 審議民主的實作

4.1 公民審議模式
  4.1.1 公民共識會議
  4.1.2 審議式民調
4.2 台灣的審議實作經驗

5. 審議民主理論的侷限

5.1 審議民主不可行
5.2 審議的理性偏見

結論

 

 

內文

1. 什麼是審議民主?

就像政治哲學裡的所有重要概念和理論學派一樣,很難為「審議民主」給出所有學者都同意的完備定義。本文從構成審議民主的兩個核心概念──民主 (democracy) 和審議 (deliberation)──之意涵,來界定審議民主理論的共通特徵。以下首先說明審議民主思潮在西方政治哲學史的發展過程,而後探討審議民主理論的核心概念和主要特徵。

 

1.1 歷史背景

以公民審議和民主決策來決定社會制度的作法,最早可追溯到西元前五世紀的雅典。當時透過公民大會來決定城邦的重要政治決定,例如是否向其他城邦宣戰或求和,制訂法律等。這是一種直接民主的模式,每次集會以抽籤方式選出 500 位公民,這些公民在集會裡發言、進行討論,再以投票方式做出決議。由於是以抽籤決定參與者,所有公民都有相同機會被選中,所以這種決策方式具備政治平等的形式 (Fishkin, 2002: 222)。然而,並非所有城邦居民都享有公民資格。在當時,只有擁有財產的成年男子才有參與資格,女性和奴隸都沒有參政權。

  從美國獨立建國和法國大革命之後,許多國家逐漸確立以代議民主制作為主要政治體制。當代國家的人口眾多,不可能像雅典城邦一樣,讓公民直接參與政策決議。因此,透過定期選舉,由公民選出立法代表,再由這些代表來制訂法律和政策,是比較可行的措施。代議民主建立在多數決的基礎上,透過選舉制度來落實普遍的參政權。除了因犯法被剝奪公民權或因心智障礙遭法律禁止行使公民權的情況外,所有人都享有公民資格,沒有基於性別、種族或財富的排除措施。

  施行代議民主政治的結果產生許多問題(將在 1.2 節做說明),促成審議民主思潮在近代的興起。自 1970 年代開始,政治哲學家對自由主義式的民主理論提出批判,而參與政治理論的復甦更使得審議民主的概念越來越受到學界重視。但直到 80 年代,才出現比較明確的審議民主概念和系統性論述。「審議民主」一詞最早是由 Joseph M. Bessette 在 1980 年發表的一篇反對憲法菁英主義詮釋的論文[1]裡提出 (Bohman and Rehg, 1997: xii-xiii)。它在當代政治哲學的發展,主要可分成兩個階段。在最初階段,相關研究聚焦於規範理論的發展,探討審議的意義、原則與證成理由。哈伯瑪斯、Amy Gutmann、Dennis Thompson、James Bohman、Joshua Cohen、Seyla Benhabib 等學者,都提出系統性的理論主張(將在第 2 和第 3 節做進一步說明)。為了銜接規範理論與實際的民主決策,審議民主的研究接下來逐漸形成「經驗性轉向」,進入第二階段──審議實作模式的設計和試辦。Bruce Ackerman、James S. Fishkin 等政治哲學家以及來自政治學、社會學和公共政策領域的專家學者,規劃出多種公民審議模式,嘗試落實審議民主的理想(將在第 4 節做進一步說明)。這些實作模式以隨機抽樣或從自願報名者中抽樣的方式,召集一定人數的公民,針對全國性或地方性的公共政策進行集體討論。相關的經驗性研究則根據這些審議活動的實施成果,探討審議的實質成效、審議得以良好運作的必要條件,以及審議可能產生的問題。

 

1.2 定義和主要特徵

本文從「民主」和「審議」這兩個核心概念,為審議民主給出一個界定性的描述。在民主方面,審議民主論者接受民主概念的一般理解:民主欲實現公民「自我統治」(self-government) 的理想,要求法律和政策的決議必須出自受該決策影響的所有人。在當代民主政治裡,這樣的集體參與可以是透過公民投票或複決制度的直接參與,也可以透過由公民選出立法代表來制訂法律的間接參與。而審議民主不同於傳統民主概念的特色在於加入審議這個要素,主張政策決議應出自集體討論過程。所有參與討論者必須提出適當理由,為自己支持的提案做辯護,並承諾理性和公正性的價值 (Elster, 1998a: 8)。理性的價值要求公民以論證和合乎邏輯的推論方式提出理由,避免訴諸情緒或其他公民無法合理接受的觀點。公正性的價值則要求所有公民都享有發聲的機會,讓不同觀點和利益都能在審議過程裡得到平等考量。

  透過比較加總的民主觀 (aggregative conceptions of democracy) 和審議的民主觀之間的差別,可以更清楚地瞭解審議民主的主要特徵。在民主制度裡,「一人一票,票票等值」的選舉保障了所有公民的政治平等。公民透過投票時的選擇,針對公職候選人、法律或公共政策的不同提案表達自己的偏好。在代議民主制裡,如果公民依據個人的現有偏好或私人利益考量來投票,立法代表則根據選民偏好的加總結果來制訂政策,將形成「加總民主觀」的模式。在這種民主觀裡,投票被視為匯集個人利益的決策機制。公民或其代表把票投給對自己或所屬團體最有利的提案,獲得最多人支持的提案將成為最終決議。加總民主於是也被稱為是以利益為基礎的 (interest-based) 觀點 (Freeman, 2000: 373; Young, 1997: 60)。除了訴諸私人利益的考量外,加總民主的另一個特點是把個人的現有偏好等同為他的真實利益,進而主張國家應該平等看待所有人的利益,所以在制定攸關眾人福祉的法律和政策時,必須根據所有偏好的加總結果來做決策。然而,落實加總民主的決策方式使得當代社會產生了許多嚴重問題。

  加總民主的第一個問題是,它把個人的現有偏好視為其真實利益,但這些偏好不一定是明智的或基於充分資訊而形成。社會科學研究發現,多數公民擁有的政治知識相當貧乏,也沒有深入瞭解公共事務與相關資訊的興趣,因而處於 Anthony Downs 所謂「理性的無知」(rational ignorance) 狀態。因為個別選民覺得,要瞭解複雜的政治問題得耗費相當多時間與精力。就算願意深入瞭解、經過深思熟慮再做判斷,但自己的一張選票或意見對最後的決策結果幾乎不會產生任何影響。相較之下,保持無知對個人來說比較符合理性 (Downs, 1957; Fishkin, 2002: 229; Caplan, 2007: ch.4)。當公民的現有偏好奠基在缺乏資訊和深思熟慮的基礎上,以這樣的偏好加總作為政策決議的依據,將得出短視且不利整體社會的政策。

  加總民主的另一個問題是使得民主有淪為金權政治的危險。根據這種民主模式,民主政治扮演著類似經濟市場的角色 (Freeman, 2000: 374)。選民是消費者,候選人或政策則是商品。正如同在市場裡,消費者可以根據自己的現有需求和喜好來挑選商品一樣;在政治領域裡,公民則把選票投給最符合個人當下偏好的候選人和政策。為了贏得更多選民的支持,公職候選人和政黨必須投入大量人力物力來包裝形象、宣傳政見。由於這些政治行銷所費不貲,於是,加總民主將走向「財團統治的民主形式」(Ackerman and Fishkin, 2003: 10)。公職候選人和政黨一旦仰賴企業和資本家提供政治獻金,那麼當選後做出的政策決議便很難不偏向捐助者的利益。

  加總民主的最嚴重問題是,純粹依賴多數決的投票程序可能形成托克維爾 (Alexis de Tocqueville) 所謂的多數暴虐 (tyranny of majority)。這是因為,這種民主模式不要求公民或立法代表為自己的偏好提出證成理由,依多數人的偏好做政策決議有可能會得出違反少數人權利的結果。Gutmann 和 Thompson 指出,加總民主觀接受並強化了社會現有的權力分配,卻沒有提供用以裁決該分配是否符合公平或正義的原則,也缺乏能夠改變公民對權力和社會資源分配看法的過程 (Gutmann and Thompson, 2004: 16)。多數暴虐的問題不僅在於侵害個人基本權利和自由,也將威脅社會秩序的和諧穩定。那些遭受不當對待的少數人將拒絕接受最後的政策決定,可能因而導致更嚴重的對立與衝突。

  總結以上所述,當代的民主政治奠基在加總式的民主觀,使得公民不願意充分瞭解相關資訊,做出深思熟慮的判斷,甚至造成金權政治和多數暴虐的決策結果。相對而言,審議民主跟加總民主的第一個主要差別是:它在民主程序之前加入集體審議的過程。審議民主論者主張,在做出法律或政策決議前必須經過公開討論,在討論過程裡,公民或其代表不但要為自己支持的立場提出辯護理由,還必須聆聽、瞭解其他觀點和理由,而後評估不同理由的合理性和優缺點,嘗試縮小彼此的歧見。如果審議過後能得出共識,就依共識做決策;如果無法得出共識(這是最常見的情況,特別是對那些極具道德爭議的公共議題),那麼再訴諸民主多數決的程序來做最後決議。

  審議民主不同於加總民主的另一個特點是:它主張對公共政策的集體討論應該圍繞著「公共利益」的觀念來進行。這是說,公民或其立法代表不應該訴諸狹窄的個人或團體利益,應該根據何種法律和政策最能促進公共利益的考量來進行討論。審議民主論者認為,個人的偏好並非固定不變的,透過公開的集體討論過程,許多不合理的或基於錯誤資訊的偏好將會轉變,而從私人利益極大化的觀點轉向關注公共利益 (Cohen, 1997: 68; Freeman, 2000: 375)。

  對審議民主論者而言,經過集體審議得出的政策決議才具備規範意義上的正當性 (legitimacy)。因為法律和公共政策涉及政治權力的強制性運用,對所有人都有約束力,所以這些社會制度必須反映出所有人的共同利益。而唯有當制度決議是出於自由且平等的公民之間所進行的理性審議過程,才能讓最後的制度決議具備正當性 (Benhabib, 1996: 69)。

  對於何謂審議,學者們有不同的看法。有學者是從討論的「結果」來定義審議,強調審議是由溝通導致個人偏好的內在改變;也有學者是根據討論的「過程」,把審議視為人們在做出集體決策之前持續說和聽的對話;還有學者則比較偏重討論的「背景設定」,把審議定義為一套促進公正性的制度條件 (Elster, 1998a: 8)。必須澄清的是,「審議」指的不是單純的談話或討論,而是一種包含特殊理由和目標的討論。首先,前述提到,在審議過程裡,公民或其代表必須為自己支持的立場提出辯護理由。儘管審議民主論者對於什麼是適當的理由持不同主張,但「給出理由」這項要求是所有審議民主理論的核心 (Thompson, 2008: 498),並且這樣的理由必須是公共的理由(第 2 節將做進一步說明)。其次,審議不同於日常生活裡談論政治問題,它是以決策為導向的。這是說,參與公共審議不像參加電視政論節目,只是要發表自己對某個政策的看法,也不像參加學術研討會的學者,是為了尋求知識真理而進行辯論。參與審議的公民希望透過跟彼此對話和討論所得出的觀點,能夠影響最終的政策決議。這種以決策為導向的討論使得參與審議的人們更嚴肅地看待討論過程,努力消除歧見,以達成彼此都可接受的合理決定 (Gutmann and Thompson, 2004: 5; Thompson, 2008: 502-503)。

  總結來說,審議民主論者嘗試把加總民主觀這種以投票為中心的理論,轉換成以談話為中心的民主理論 (Chambers, 2001: 231)。他們並不反對代議制度,也無意以審議取代投票。審議民主論者同意,在當代社會存在多元價值和對公共政策的分歧意見的情況下,公民不可能對所有法律和公共政策形成一致的看法,民主多數決仍是解決爭議的必要機制。因此,審議並非代議制度或投票的替代選項,而要補充民主理論和制度,改善民主政治存在的問題 (Gutmann and Thompson, 1999: 267)。在訴諸民主投票程序前,若能進行深思熟慮且出於公共利益考量的討論,讓公民透過「說理」的力量(而非選票的數量)來參與政策決議,將可提高民主決策的品質和對最終決議的接受程度。

 

 

2. 審議民主的規範理論

美國哲學家羅爾斯的公共理性 (public reason) 概念和德國哲學家哈伯瑪斯的交談民主理論,深刻影響了審議民主規範理論的內涵。以下首先介紹他們的相關學說主張,而後說明多數審議民主論者都同意的幾個規範審議的原則。

 

2.1 羅爾斯與哈伯瑪斯

2.1.1 羅爾斯的公共理性觀

羅爾斯在《政治自由主義》(Political Liberalism) 裡提出公共理性的概念。他觀察到當代社會存在「合理多元的事實」(the fact of reasonable pluralism),即有著多樣的宗教、道德或哲學性的全面性學說 (comprehensive doctrines),它們擁有特殊的理論主張,組織並表達出不同的價值觀與世界觀,為整體人生提供指引。並且,這些學說之中,很多都是合理的,它們在理論方面一致且融貫,在價值的挑選、平衡或排除價值衝突時也具備應用上的合理性,且學說內容持續穩健地發展 (Rawls, 1993: 36, 59)。由於公民根據不同的全面性學說觀點來評估法律或政策,所以會產生分歧的看法。例如,對於墮胎合法化的政策,一位虔誠的天主教徒可能基於宗教教義反對女性墮胎;而另一個人則可能基於自己相信的哲學理論,支持賦予女性墮胎的權利。面對難解的制度爭議,遵循公共理性的要求將可讓人們化解歧見,尋求合理的解決辦法。

  對羅爾斯來說,公共理性的概念並非適用於所有公共議題,僅適用憲法根本要素 (constitutional essentials) 和基本正義事務。前者包括說明政府的一般結構和政治程序的基本原則,以及對公民的平等基本權利和自由(例如,投票和參與政治的權利、良心自由、思想自由、結社自由等)的保障。後者則涉及社會地位和經濟利益的不平等分配,例如,跟爭取有利職務的機會有關的積極賦權行動 (affirmative action),或跟所得分配、賦稅有關的政策等 (Rawls, 1993: 227-229)。公共理性的概念要求公職人員、法官和公民在討論這類基本政治問題時,應該提出「公共的」理由,來為自己支持的政策提案做辯護。這樣的理由僅涉及所有人都能接受的政治價值,不能訴諸來自全面性學說的主張或價值觀。政治價值包括平等的政治自由、機會的平等性、社會平等的價值、正義、國內的安寧、共同防禦、一般福祉等。在做推論和引用證據時,則必須訴諸獲得廣泛接受的一般信念、奠基於常識的推理形式,以及不具爭議的科學方法和結論 (Rawls, 1993: 223-224; 1999: 584)。在合理多元的事實下,任何全面性學說都不可能得到所有公民的普遍支持。因此,除非訴諸所有人都能接受的政治價值和推理方式來進行基本政治問題的討論,否則就不可能在多元價值之中找到政治共識。

  羅爾斯後來放寬了公共理由的限制範圍,如果源自全面性學說的觀點能獲得公共理由或政治價值的支持,便允許進入基本政治問題的討論。並且,他也承認僅憑藉公共理性可能不足以化解所有歧見,此時必須訴諸民主多數決的投票程序來做出最後的政策決定。但所有公民仍必須依據公共理性的精神來投票,不能訴諸個人利益考量,或無法得到政治價值支持的全面性學說信念 (Rawls, 1999: 605)。羅爾斯晚期明確提及審議民主的觀點,指出審議民主有三個基本要素,包括:公共理性的概念、憲政民主制度的架構,以及公民一般遵循公共理性且在其政治行動中實現它的理想的知識和欲望。公開審議得以讓民主擺脫金錢的危害,也能夠讓公民的政治意見不僅僅侷限在自己當下的私人利益 (Rawls, 1999: 580)。由於羅爾斯並未提出系統性的審議民主理論,所以學界一般不把他歸為審議民主論者。但多數審議民主論者都受到他的公共理性概念的重要影響,在這個概念的基礎上去發展對審議理由的規範性主張。

 

2.1.2 哈伯瑪斯的交談民主

哈伯瑪斯跟羅爾斯一樣,同意當代社會存在多元且相互衝突的價值觀,也認為需要透過理性的公共運用來尋求對法律的共識。兩人學說的主要差別在於對公共理性的說明,以及審議可允許提出的理由種類。哈伯瑪斯根據他的交談倫理學 (discourse ethics),提出審議政治的「程序性民主概念」(procedural concept of democracy) (Habermas, 1996: ch.7)。以下首先說明交談倫理學的基本原則,而後再說明哈伯瑪斯的審議民主觀點。

  哈伯瑪斯主張不同類型的實踐問題適用不同類型的交談,法律和公共政策屬於道德問題,適用道德實踐交談。交談的目的是要在行動領域裡,對解決衝突的公正方式得出一致同意 (Habermas, 1993: 8-9) 為了達成這個目標,道德實踐交談要求個人必須超越自身觀點的主觀性,從具體生活形式和生活世界的脈絡裡脫離出來。所有人在一種普遍交談的溝通前提下,針對欲檢視的規範採取假設性的論理立場,才可能達成更高階層的互為主體性 (intersubjectivity)。在道德實踐交談裡,只有那些能表達出所有參與者的共同利益的規範,才能獲得一致同意。對哈伯瑪斯來說,儘管人們無法對價值問題取得共識,但他們能夠對道德問題形成共識。交談倫理學致力於重構一種道德的觀點,根據這種觀點可以公平且無私地判斷有關道德的「對」(rightness) 和正義的問題。就此而言,哈伯瑪斯跟羅爾斯都是從共同價值的考量來建構理論,主張透過理性的公共運用能在多元價值之中得出共識。

  然而,對於交談得出的共識性質,哈伯瑪斯的主張不同於羅爾斯。羅爾斯的公共理性觀避免涉入全面性學說對真理的爭論,強調運用公共理性得出的共識僅是合理的,不需要宣稱是真理。而哈伯瑪斯則主張公共審議可以讓人們發現最能促進正義和公共價值的理性法則之真理 (Freeman, 2000: 378)。哈伯瑪斯指出,任何規範的正當性必須奠基在它的有效性 (validity),而規範的有效性宣稱類似真理宣稱。因為兩種宣稱都必須透過論理和理性的共識,才能得到交談上的證實 (Habermas, 1990: 56-57)。他在康德 (Immanuel Kant) 的道德哲學理論基礎上,提出普遍化原則 (principle of universalization) 和交談倫理學原則 (principle of discourse ethics),作為檢驗有效規範的判準。

  首先,普遍化原則要求,所有受規範影響的人們都能接受,它一般獲得遵循時產生的結果預期將能滿足所有人的利益。這個原則排除獨白式的應用,這是說,不能只從個人的觀點進行可普遍化檢測,因為這樣的孤立觀點無法解決行動的衝突。人們必須在交談中共同檢驗規範所宣稱的有效性,這種達成理解的互為主體過程將能產生具反思本質的共識。其次,交談倫理學原則要求,有效的規範必須是所有受影響的人,就他們做為實踐交談參與者的能力而同意的規範。這個原則指出檢驗規範有效性的一種程序,人們只能在真實的交談中發現道德的「對」和正義的標準 (Habermas, 1990: 65-68)。哈伯瑪斯認為人們對正義的瞭解是持續進行的開放過程,所以交談倫理學的重點在於溝通過程,而不提供有關正義問題的實質答案。就此而言,他反對羅爾斯的理論提供實質正義原則的主張。

  在《事實與規範之間》(Between Fact and Norm)裡,哈伯瑪斯闡述交談倫理學在法律領域的應用。他提出民主原則 (principle of democracy),適用於以法律形式出現的行動規範。這個原則要求只有在立法交談程序裡能夠得到所有公民同意的法律,才具備正當性 (Habermas, 1996: 110-111)。公民在審議法律的過程裡必須參考理想的聽眾或理想的包容性社群去做設想 (Habermas, 1996: 286)。民主原則跟交談倫理學原則一樣,指出一種程序性的觀點,對於公共審議的主題、可允許的理由種類都不做任何限制,這一點也不同於羅爾斯的主張。哈伯瑪斯認為,審議的主題應該由參與審議的公民來決定;在討論過程裡,參與者可以從理想交談的普遍觀點,訴諸任何最佳理由。由於對交談的主題和理由沒有任何實質限制,並且,所有公民在理想交談情境下的一致同意,便確立了法律的正當性。在這個意義下,哈伯瑪斯的審議觀是一種「程序性的民主概念」(Freeman, 2000: 407, 413)。

  哈伯瑪斯的審議民主觀還有另一個特色,它採取雙軌模式:在正式的公共領域,仍維持議會機構的制度性意志形成過程,由民主程序來規範決策導向的審議。而前述由民主原則所規範的公民審議,則發生在公共領域裡透過非正式的政治溝通管道形成意見的過程。審議的自我立法是在二者的互動之中發展 (Habermas, 1996: 274-275, 306-308)。這兩個層次的審議相互補充,也對彼此產生影響。

 

2.2 審議的規範原則

多數的審議民主論者採納羅爾斯和哈伯瑪斯的理性公共運用,以及具正當性的法律和政策必須得到所有公民同意的觀點。Joshua Cohen 的審議民主理論受羅爾斯的重要影響,他也接受哈伯瑪斯採取的理想審議程序,主張審議的目標在於達成受理性推動的共識,嘗試找尋對所有人都有說服力的理由 (Cohen, 1997: 73-75)。但其他審議民主論者多半沒有採取這種理想情境的假設性同意,對於公共理由可訴諸的價值觀和學說範圍,也持不同於羅爾斯的主張。此外,在理論的適用主題方面,多數審議民主理論並不侷限在羅爾斯限定的憲法根本要素和基本正義事務問題,而是如同哈伯瑪斯一樣,將之擴大運用在各種公共議題 (Benhabib, 1996: 74-75)。Gutmann 和 Thompson 的審議民主理論甚至把適用主題範圍擴展到他們所謂「中層民主」(middle democracy) 的整個政治領域,涉及對所有政府的和非政府的制度達成共同決定的審議機制。審議論壇不只包括立法機關、法院訴訟和政府各層次的行政聽證會,還包括民間草根組織的會議和專業結社團體等 (Gutmann and Thompson, 1996: 12-13)。

  當代審議民主論者在羅爾斯的公共理性觀和哈伯瑪斯的程序民主觀的基礎上,進一步探討規範審議的基本原則。儘管他們的主張有著相當程度的差別,但有三個規範原則是多數審議民主論者都接受的,分別是:相互性原則 (principle of reciprocity)、公開性原則 (principle of publicity) 和包容性原則 (principle of inclusion)。

 

2.2.1 相互性原則

羅爾斯和哈伯瑪斯的理論裡都強調「相互證成」的價值,這是審議有別於其他政治活動的重要特徵。從這樣的價值建構的相互性原則要求,公民及其代表必須在公共論壇裡對彼此提出證成理由。Cohen 指出,民主的審議觀是圍繞著「政治證成」的理想而建立起來的。根據這樣的理想,若要使得集體政治權力的運用具有正當性,就必須在平等公民之間自由討論的公共推理基礎上進行,且公民必須尋求他人可接受的理由,來證成自己的主張 (Cohen, 1996: 99; 1998: 203)。

  然而,對於什麼樣的理由才是他人可接受的適當理由,審議民主論者有不同主張。有些學者採取類似羅爾斯的公共理性限制。例如,Gutmann 和 Thompson 的理論要求審議的證成理由必須符合兩個要求:一個是道德的要求,即必須是其他人也能共享的理由或原則。另一個則是經驗的要求,即訴諸的經驗性主張應符合相對可靠的探索方法 (Gutmann and Thompson, 1996: 55-57)。而其他審議民主論者則採取比較寬鬆的判斷標準,僅要求適當的證成理由必須是他人無法合理拒絕的。

 

2.2.2 公開性原則

審議民主論者主張審議應該公開進行,且跟討論議題有關的資訊也應該公開,讓所有人瞭解並進行檢視。政府官員、立法代表或公民必須在公開的論壇裡提出理由,聆聽不同觀點,並回應其他人提出的挑戰。公開性原則可以產生許多有利效果。首先,為了替自己的立場做辯護,個人事前必須仔細思考有哪些具說服力的理由或證據,並進一步設想可能的反對論點和回應方式。就此而言,公開性原則可促使公民針對討論議題做審慎思考,避免盲目、倉促地下判斷,如此所做出的決定將是較為明智的。此外,公開性原則還可以產生簡單揭露效果,即公開的討論過程將可揭發一般沒有被注意到的不正義、腐敗和非法交易 (Chambers, 2004: 390)。要求公開揭露立法與政策規劃過程以及支持的理由和證據,將可降低政府官員或公職人員採取不正當或具高度爭議政策的可能,於是可以提升最後制定出來的法律和政策的品質。

  公開性原則的更重要效果是,它可以引導公民從狹窄的私人利益轉向關注公共利益。因為公開提出理由的要求促使人們在討論時必須放棄明顯自私或偏袒特定個人與團體的考量,以避免被他人指責。於是,公開的審議就像一個過濾器,可以篩除個人私利的考量 (Elster, 1997: 12-13; Fishkin, 2002: 223; Chambers, 2001: 233-234; 許國賢,2000: 68-69)。此外,由於個人和團體的偏好必須接受公開檢視,所以公開性也可以篩除那些明顯違反道德的考量。例如,一個種族主義者在公開發言時比較不會表達自己的種族歧視偏好,或訴諸相關觀點作為支持理由(Miller, 2003: 189; 許國賢,2000: 69-70)。Jon Elster 指出,公開性或許沒有辦法完全消除利己的動機,但會迫使或引導發言者把利己的考量隱藏起來。他把這樣的效果稱為偽善的教化力量 (civilizing force of hypocisy) (Elster, 1998b: 111)。這是說,就算發言者內心仍可能抱持自利或有偏見的想法,但他不會公開宣稱。於是,公開性原則至少能促使政策討論從原先只圍繞在私人利益的討價還價和政治權力的對抗,轉向公共利益的論述,如此便可能引導參與者從所有人都能接受的觀點做思考。當然,若希望真正改善公民的審議動機,僅依靠公開性原則並不足夠,還必須透過完善的公民教育才能讓這種表面的偽善轉化成對公共利益的真實關懷。

  然而,公開性原則也可能對審議品質產生不利影響。因為在公眾面前放棄原先的主張會顯得自己不夠明智或意志不堅,所以參與審議的人就算被其他合理的觀點說服,可能也不願意改變立場。此外,在大量群眾面前公開發言可能增強譁眾取寵或浮誇的言詞,或者以浮濫的政策承諾來討好選民的行為 (Elster, 1998b: 111; Shapiro, 2003: 122-23)。Simone Chambers 把公開性造成的這種問題稱為群眾理性 (plebiscitory reason),指的是一種膚淺的公共理性運用:在公開討論的壓力下,發言者訴諸的雖然是人們共同接受的價值,但卻是貧乏、表面的價值或是人性共通的負面因素,目的只是為了得到多數人的支持 (Chambers, 2004: 393)。群眾理性的現象經常發生在政府官員和公職候選人的公開發言裡。他們雖然是用公共利益的措辭來陳述政治主張,但訴諸的卻是不利社會長期良序發展的觀點。若此,則公開性原則將可能破壞審議須訴諸公共利益的基本要求以及最後得出的決策品質。對於這樣的問題,有些審議民主論者對公開性原則做出修正。例如,Gutmann 和 Thompson 主張,公開性原則在某些情況下允許例外。如果是基於政策有效運作的必要性、為保障個人基本自由而避免揭露公職人員無關職務的個人資訊,以及一旦公開政策和審議過程將會破壞審議品質時,便允許秘密審議。特別是在許多立法情境中,為了鼓勵立法代表進行更充分且開放立場的考量,不必承受公眾和媒體輿論的壓力,在得到公民的事先授權且立法完成時將公開相關審議資訊的情況下,可允許對審議代表的身分和討論過程保密 (Gutmann and Thompson, 1996: ch.3)。這種基於審議目的的保密有助於消除參與者的政治壓力,當他們瞭解到其他更具說服力的理由後,會比較願意改變原先的立場,這有助於審議品質的提升。

 

2.2.3 包容性原則

包容性原則要求讓所有受政策影響的人都能在平等的基礎上參與審議和決策 (Miller, 2002: 201)。這樣的要求指的不是所有公民都親身參與政策的審議,在當代國家的人口結構下,不可能進行如此大規模的直接參與。包容性原則要求的是所有人的利益和不同觀點都能獲得適當的代表,而被納入政策討論過程。換言之,重要的不是參與審議的人數,而是審議過程是否包含了所有相關論點 (Gargarella, 1998: 264)。

  此外,這樣的包容性不能只是達成形式上的平等,還必須讓不同觀點擁有實質上有效的平等表達機會,並且對審議的過程和結果發揮影響力。Cohen 主張,在理想的審議裡,所有參與者不但要在形式上是平等的,也必須是實質上平等的。形式上的平等意味著所有參與討論的人都享有同等地位,可以提出討論議題和解決辦法。而實質的平等則要求現有的政治權力和資源分配不會影響到人們參與審議的機會或審議過程 (Cohen, 1997: 74)。Iris Marion Young 指出,民主決策在規範上的正當性,依賴著受決策影響的人們在何種程度上能在決策過程裡被納入,且有平等的機會來影響決策的結果 (Young, 2000: 5-6)。唯有當公共政策涉及的所有利益、意見和觀點都能被包括進來,該審議程序才具備正當性。就此而言,若要真正達成實質平等的包容,必須對社會裡長期遭忽視或壓迫的群體,提供更多社會支持和政治平等措施,也必須避免讓擁有較多權力和財富者主導討論過程,排擠弱勢者的聲音 (Young, 1999: 155-156)。本文最後將談到,缺乏對少數與弱勢族群的充分包容,是審議民主理論面對的一大挑戰。

 

2.2.4 確保自由和平等的原則

上述的三個原則屬於規範審議的形式原則,許多審議民主論者認為,公共政策和法律若要充分實現自由和平等的價值,還必須根據一些具道德價值的實質性原則,來規範審議的內容。就此而言,他們反對程序主義 (proceduralism) 的民主概念。程序主義者認為,民主理論不應該包含任何實質原則,只需要規定制定法律的程序,賦予公民平等的參政和投票權。但問題是,如果要讓公民能夠實質平等地參與民主審議,包容差異的觀點,那麼除了程序性的政治參與權利外,還必須確保特定基本自由(例如宗教自由、言論自由等)、政治影響力的機會平等,也必須關注審議相關能力的教育 (Cohen, 1998: 201-212; Bohman, 1997: 325-332; Knight and Johnson, 1997: 280-282)。這些是確保所有公民都有實質上平等的機會,有效參與審議所不可或缺的。

  此外,Gutmann 和 Thompson 認為,僅包含程序性原則不足以建構適當審議民主理論的原因在於,即使經過公開討論,還是有可能得出道德上錯誤的結論(例如,健保政策拒絕為某些人提供維生必要的醫療項目),這時候純粹程序性的理論沒辦法解釋為什麼應該拒絕這個結論,唯有包含實質性原則的理論才能避免民主決策形成多數暴虐的問題。他們提出三個實質原則來規範審議的內容,包括基本自由原則、基本機會原則和公平機會原則。基本自由原則要求無論一個公共政策能促進多大的社會整體利益,都不能侵犯個人的言論、宗教和良心等基本自由。基本機會原則要求必須確保所有公民都能擁有過最起碼的生活 (decent life) 所需要的基本機會之資源。基本機會的範圍包括擁有工作、健康照護、教育、安全、住處等。公平機會原則要求讓每個公民都能擁有公平的機會,爭取獲得高等教育和技術性工作,不能因為跟道德無關的理由而遭受歧視。在審議公共政策的過程裡,任何理由或政策選項如果違反這三個原則,就必須被拒絕 (Gutmann and Thompson, 1996: chs.7-9; 2004: 98-100, 102-106)。

 

 

3. 審議民主的證成

接下來要探討的是:在民主決策程序前為什麼需要公共審議?支持理由可以是基於審議帶來的好結果,或是審議本身具有的價值。前者構成工具價值的證成,後者則可歸為非工具價值的證成。以下分別說明審議民主論者對審議提出的這兩類證成理由。

 

3.1 工具價值論

審議民主論者認為,公共審議可以提高民主決策的品質。這樣的效果來自三方面:首先,就積極作用而言,審議可以產生集思廣益的效果 (brainstorming effect)。人類僅具有限的認知能力,沒有人可以瞭解跟政策有關的所有背景知識和資訊。在審議過程裡,其他人可能會提出自己先前不知道的資訊或未曾想過的觀點,參與者也可以共同構思出過去未曾想到的新論點或解決方案。這可以讓人們對討論議題獲得更深入的瞭解,發展出更好、更多樣的觀點和政策選項。就審議的消極作用而言,討論的過程可以讓人發現推理中的事實錯誤或邏輯錯誤。如果原來的偏好是非理性的或建立在錯誤信念之上,其他人提出的反駁或證據有可能讓個人改變想法 (Christiano, 1997: 255-256; Fearon, 1998: 49-50; Gambetta, 1998: 22;  Gargarella, 1998: 260; Gutmann and Thompson, 2004: 10-12)。

  其次,審議能發揮轉換個人偏好的效果,讓人們從原先的自利考量轉向關注公共利益。這是因為,規範審議的相互性、公開性和包容性原則要求公民及其代表必須把受決策影響的所有人的利益和觀點納入考量,公開為自己支持的立場提出證成理由,這將使得人們比較願意從他人的立場或公共利益的觀點思考。由於審議可以強化公共利益的考量,於是可以提高民主決策的品質。學者指出,由於審議能幫助參與者超越或修正原先的自利觀點,引發他們對整體社會的聯結感,所以審議不只可能轉換個人的偏好,還可能轉換個人的利益。後者說的是,經過審議,人們將傾向把那些有助於公共利益的政策,視為是對自己長期有利的 (Mansbridge, et al., 2010: 79)。

  第三,由於在審議過程裡讓每個面向的觀點都能獲得表達的機會,不同需求和利益都被納入考量,討論後得出的決議會是比較公正的。再加上審議使得公民比較能去反思共同價值,且更瞭解相關的道德原則,所以最後制訂出的法律或社會制度將比較符合正義的要求,不會侵犯個人權利或忽視某些人的基本利益 (Freeman, 2000: 383; Christiano, 1997: 244; Young, 2000: 27-31)。

  公共審議除了能夠提高民主決策的品質,還可以產生另一種好結果:透過審議做出的政治決議可以得到更多公民的支持,於是提高了人們接受法律和制度規範的意願。前文曾提到,審議民主論者認為集體審議可以為最後的政策決議賦予規範意義上的正當性。這種正當性有助於促進經驗意義的正當性,即公民感覺某個法律是正當的。這是因為,假如政策決議的過程考量了各種觀點的合理性,取得規範意義的正當性,而不是根據政治權力的抗衡結果來制訂政策,那麼人們比較會覺得最後的政策決議是正當的(經驗意義的正當性),於是將傾向接受該決議 (Thompson, 2008: 504, 507-508; Christiano, 1997: 244; Gutmann and Thompson, 2004: 10-12; 吳澤玫,2014: 31-32)。理想的審議可以讓公民感覺到自己被當成平等人來對待,有平等發聲的機會,自己的觀點也被納入考量,並且感受到其他人的尊重態度。當公民如此看待政策制訂的過程,那麼即使最後得出的決議不符合個人支持的立場,他們會比較願意接受並遵守該決議,這將有助於維繫社會的政治穩定。

  最後,公共審議可以發揮教育公民的作用,培養良好的審議能力和德行。審議鼓勵人們反思自己的偏好,也提供可用以改變個人價值觀和立場的不同觀點,這可以鼓勵人們不再只受既有偏好的指導,能檢視並修正原來的價值觀和想法,於是得以實現個人的自主 (autonomy)(Cohen, 1997: 77-79; 陳俊宏,1998: 107)。並且,在提出理由為自己的立場辯護,聆聽並瞭解不同論點後再進行評估的過程,也有助於發展理性和道德的相關特質,提升公民的德行 (Christiano, 1997: 244-245, 248-249)。不過,林火旺是從相反方向來論述審議和公民教育之間的關係。理想審議必須預設公民道德素養的優先性,如果不存在這個必要的背景條件,就不可能實現審議民主的理想。因此,審議民主論者必須優先關注審議公民的道德教育(林火旺,2007: 170-172)。就此而言,應該探討如何透過審議以外的教育,培養公民普遍具備相關能力和德行,包括:推理和理性批判能力、相互尊重、開放的心靈、公共合理性、政治上的自主能力等(林火旺,2005: 124-132; 吳澤玫,2013: 163-168, 176-181)。然而,儘管這種論點認為公民必須先具備跟審議相關的道德素養,但它也不會排除在審議的過程裡,相關能力和德行將能得到進一步的提升。

 

3.2 非工具價值論

證成公共審議的另一類理由是主張審議本身就是可欲、有價值的。審議民主論者一般都不採取亞里斯多德 (Aristotle) 式的論證,他們不主張參與審議是個人要過美好生活的基本要素,或是人類繁榮或自我實現的必要條件。因為在價值多元的社會裡,對審議的證成應避免訴諸涉及整體生活理想的全面性價值觀,或論及何者賦予了生命意義 (Freeman, 2000: 378)。

  用來支持審議具內在價值的第一種論點是,它展現出公民之間的平等和相互尊重。當公民在審議過程裡彼此聆聽不同觀點,把所有人的利益都納入考量,這不但展現出承認每個人在政治上都是平等的,也表達了對彼此的相互尊重。透過討論再做集體決議意味著,人們不會在沒有跟其他人討論的情況下,就做出會影響對方的政策決議。此外,這樣的價值也表現在人們如何提出自己的道德立場以及如何看待其他人的道德立場。在審議過程裡,個人願意檢視自己的現有觀點,也願意基於更合理的理由而修正立場。對那些跟自己持不同意見者抱持善意的態度,賦予充分發聲、參與討論的機會,並進行具建設性的互動 (Christiano, 1997: 251-253; Gutmann and Thompson, 2004: 79)。審議本身蘊含的相互尊重是一種獨立於結果的價值。這是說,它之所以有價值,跟最後得出的結果優劣無關,本身就有價值。Matthew Festenstein 指出,對公民個人來說,當他考量自己為什麼要承擔審議的責任時,理由不一定只限於這可以讓他分得更多社會資源,實現自己欲追求的目的。更重要的是公民身份 (citizenship) 代表著一種有價值的社會關係。在審議過程裡,當人們願意相互尊重,把彼此看成平等提出政治論證和理由的來源,也把他人的利益視為是對自己的要求來源,據以規範社會的制度性計畫,這顯示出公民身份的價值。這種相互關懷的表達就像友誼一樣,本身就是道德上有價值的 (Festenstein, 2002: 104-105)。因此,公共審議的價值在於它展現出公民把彼此視為平等的人,並且表達出相互尊重。

  另一種非工具價值的證成理由,是主張公共審議是政治證成的必要條件,所以是有價值的 (Freeman, 2000: 380)。很少有審議民主論者宣稱審議是政治證成的充分條件,即只要是透過經適當規範的審議所得出的結果必然具備正當性,沒有獨立於審議的評估標準。多數學者都同意,審議是民主決策具備正當性的必要條件:如果社會制度不能建立在所有公民都能接受的合理理由基礎上,那麼它就不具備規範意義上的正當性。這樣的政治證成是一種獨立於結果的價值。

 

 

4. 審議民主的實作

近年來有許多學者和公民組織積極投入審議制度的設計與規劃,嘗試把審議民主的理想落實為實際的審議參與。他們設計出相當多樣的公民審議實作模式,包括公民共識會議 (consensus conference)、審議式民調 (deliberative polling)、公民陪審團 (citizens jury)、國家議題論壇 (National Issues Forums)、二十一世紀城鎮會議 (Town Meeting for the Twenty-First Century)、世界公民高峰會 (World Wide Views)、線上對話 (On-Line Dialogues)、願景工作坊 (Scenario Workshop)、參與式預算、學習圈 (Study Circles)、街頭民主審議 (DStreet)、開放空間 (Open Space) 等(Gastil and Levine, 2005; 蓋斯提爾和列文,2012。此外也可參考本文最後提供的網路資源)。

  政治和社會科學領域的學者根據各國實際執行公民審議活動的成果,得出非常豐富的經驗性實證研究成果。這些研究探究的主題包括:要達成良好審議必須具備的經驗條件、審議重視的不同價值之間的可能衝突、審議能否達成審議民主論者宣稱的那些價值、審議實作模式的設計和結構如何影響審議過程及結果的品質、審議跟提升公共參與之間的關係,以及如何提高參與審議的代表比例且使審議活動得以制度化等。審議民主論者認知到,必須正視這些實證研究的結果,進一步修正理論主張和審議的規範原則,否則就很難具備實作上的可行性 (Thompson, 2008: 498-500; Levine and Gastil, 2005: 281)。本文無法詳細檢視相關實證研究的探討主題和成果,以下僅簡單介紹公民審議的實作模式和台灣的發展現況。

 

4.1 公民審議模式

各種審議模式在發起活動的組織、適用議題、參與者的選擇方式、參與人數和活動程序方面各有不同設計。但它們的共同目標都是希望擴大公民的政治參與、深化政策的審議品質,並嘗試讓審議結果可以對實際政策發揮更大的政治影響力。發起組織可以是社區協會或草根性公民團體、非營利性政府組織或政府組織。審議的議題可以針對全球性、全國性或地方性的公共議題。在參與者的選擇方式上,有三種方式:第一種是由發起組織自行邀請,例如,社區發展協會邀請當地居民參加。第二種是先以隨機抽樣方式在大樣本裡挑選一定人數,再徵詢被抽中者的參與意願,審議式民調和公民陪審團就是採取這種方式。第三種則是選擇跟討論議題最相關的特定利害關係人或團體代表參加,國家議題論壇和參與式預算通常採取這種方式。在參與人數方面,最少可以只有十幾位公民(例如公民共識會議和公民陪審團),最多則可包含數百位參與者(例如審議式民調)。在審議活動程序方面,不同實作模式雖有不同的設計,但通常都包含專家說明、小組討論和全體會議。底下以公民共識會議和審議式民調為例,說明這兩種審議模式的發展背景和活動流程規劃。

 

4.1.1 公民共識會議

這是由丹麥科技委員會在 1980 年代中期發展出來的公民審議模式。參與者的選擇方式是先公開招募自願者,而後由主辦單位根據性別、年齡、教育程度等變項進行隨機或分層抽樣,邀請部分自願者參與。這種審議模式的參與人數較少,每次會議約 10-25 人,但參與時間較長,且進行多次會議。以丹麥的公民共識會議模式為例,參與者在三個月左右的期間內,針對討論議題分次進行八天的審議。

  活動程序包含三個階段:首先,針對討論議題成立執行委員會,由主辦單位邀請不同專業和立場的專家或社會團體代表組成,任務在於決定討論議題範圍、邀請專家名單以及提供給參與者的閱讀資料內容。其次,主辦單位召開預備會議,讓參與者閱讀資料,並且由專家向他們說明跟討論主題有關的資訊。在對議題獲得更多瞭解後,由參與者透過討論來設定接下來的正式會議裡要討論的一系列問題。在第三階段的正式會議裡,先由執行委員會邀請的不同專家說明自己的觀點,回答參與者的提問。而後讓參與者進行討論,嘗試尋求共識,並且將達成的共識、無法達成共識的其他意見以及主要建議彙整為一份結論報告。這份報告將在會議後透過媒體向社會大眾公開發佈(Hendriks, 2005: 80-84; 林國明,2007: 67-70)。

  從 1987 年在丹麥首度試辦公民共識會議以來,這種審議模式如今已推廣至許多國家。曾舉辦公民共識會議的國家包括:加拿大、紐西蘭、瑞士、荷蘭、英國、美國、阿根廷、挪威、澳大利亞、奧地利、法國、德國、以色列、日本、韓國、台灣(Hendriks, 2005: 89; 林國明,2007: 66)。

 

4.1.2. 審議式民調

Fishkin 在 1998 年設計出這種公民審議模式,並於美國史丹佛大學 (Stanford University) 成立審議民主中心 (Center for Deliberative Democracy),進行相關研究和推廣。之所以稱為審議式民調,是因為它透過問卷調查的結果來呈現參與者在審議前後,對討論議題的立場、資訊瞭解程度和偏好意願之改變情況,由此可以觀察到審議帶來的效果。參與人數從 130 人到 450 人不等,視討論議題的規模或主辦單位的財力而定。主辦單位隨機抽樣方式選擇參與者,盡可能涵蓋不同地區、年齡、種族、性別、教育程度和社會階級的人。因此,參與者在立場和觀點的代表性相當高。

  活動程序包含三個階段:審議活動之前的準備工作、審議式民調活動、審議活動結束後的推廣。首先,對於同意參與審議的公民,主辦單位會事先寄發跟議題相關的資料素材,供參與者閱讀。這些素材事先經過相關專家學者和利害關係團體代表組成的顧問團審查,內容包含討論議題的支持和反對論點,以及相關的經驗證據和事實性資訊。此外會請參與者填答一份跟討論議題有關的問卷,調查他們的原始立場與偏好。其次,審議的活動時間選在週末,進行一天或多天的審議(視討論議題的大小與複雜程度而異)。活動議程包括小組討論、全體會議和最後的小組討論三部分。每個小組包含 12 到 15 位參與者和一位經訓練的主持人 (moderator)。主持人的功能在於控制每個人的發言時間並鼓勵發言。在第一階段的小組討論時間裡,每位成員要提出一個可供全體會議考量的問題,而後小組成員以無記名投票方式,選出得票數最多的三個問題。在第二階段的全體會議,由主辦單位邀請出席的專家學者、候選人或政黨代表答覆各小組提出的問題。在第三階段的小組討論時間,各組參與者討論並評估全體會議中學者、候選人或政黨代表做的回答。最後不進行投票,小組主持人也不需要做實質性的總結。主辦單位發下跟先前相同內容的問卷,再次調查參與者的意見。在審議活動結束後,透過媒體公佈審議前後的民調改變結果,提供給其他公民參考,並追蹤後續的影響 (Ackerman and Fishkin, 2003; Fishkin and Farrar, 2005; Fishkin and Luskin, 2005)。

  審議式民調已在各國多次試辦,包括美洲地區的美國、加拿大、阿根廷、巴西、智利;非洲地區的迦納、馬拉威、賽內加爾、烏干達;歐洲地區的英國、丹麥、義大利、保加利亞、希臘、匈牙利、馬其頓、波蘭;亞洲地區的中國、日本、韓國等。討論議題包括全國性政策和地方性議題。以南韓為例,最近的一次是在 2017 年 8 月,針對是否要關閉核能反應爐的議題進行審議式民調活動。[2]

 

4.2 台灣的審議實作經驗

在學者的引進下,台灣從 2002 年開始試辦各種審議實作活動。公民共識會議是最常被採用的模式(陳東升,2006: 79)。2002 年 7 月針對全民健保給付範圍的議題首次舉辦,而後由不同組織發起,陸續針對各種議題多次舉辦公民共識會議。歷年曾討論過的全國性議題包括:全民健保(2002、2005年)代理孕母(2004年)、能源運用(2005年)、產前篩檢(2005年)稅制改革(2005年)、水資源管理政策(2006年)、基因改造食品(2008年)、死刑存廢(2008年)等。地方性議題包括:高雄跨港纜車(2004年)、宜蘭科學園區開發(2005年)、臺北市汽機車總量管制(2005年)等。此外,也有由民間機構或社區大學主辦,討論社區性議題的公民共識會議,例如北投溫泉博物館的未來(2004年)、北投舊社區更新(2004年)、大漢溪生態保育(2004年)、淡水捷運站週邊環境經營(2006年)、造橋火車站宿舍周邊環境規劃(2006年)等(林國明,2009: 212)。

  審議式民調活動於 2002 年首度舉辦,針對健保給付範圍和保費調整問題,在臺北和嘉義進行兩場活動。在全國性抽樣並徵詢意願後,有將近 280 位公民參與論壇。在審議前後,參與者對討論主題的立場有了明顯改變。在是否調整保費方面,支持「減少保險項目且降低保費」的比例,從前測的 22.2% 下降到 10.8%;支持「維持現狀,必要時調整保費」的比例,則從 46.6% 提高到 63.2%(黃東益,2007: 96-97)。採審議式民調模式舉辦的活動還包括 2013 年 4 月針對十二年國教是否要廢除明星高中議題舉辦的「十二年國教基北區家長論壇」,以及 2013 年 8 月針對核能發電的能源政策舉辦的「審議式民主工作坊—能源政策」。兩次審議活動也發現參與者在審議後對討論議題的相關資訊有更多瞭解,對十二年國教的入學政策和能源政策的偏好轉變,也達到統計上顯著的差異。例如,贊成以增加會考等級來決定入學資格的比例從前測的 73% 提高到 90%,支持保留公立傳統名校的比例從前測的 82% 提高到 90%(朱雲鵬等,2017: 第二章)。對核能發電安全性的態度方面,認為不安全或非常不安全的比例,下降到 41.1%,認為安全或非常安全的比例則增加到 48.9%(朱雲鵬等,2017: 第三章)。[3]

  除了公民共識會議和審議式民調外,臺北市、新北市、臺中市、高雄市等縣市政府,近年頻繁地辦理參與式預算活動。此外,許多民間組織和政府單位也多次舉辦願景工作坊。這種審議模式針對的是較長期的公共政策規劃,由主辦單位邀請 20-30 位一般民眾,跟具利害關係團體代表、專家學者與政府官員共同討論,以凝聚未來願景,尋求解決方案。台灣運用願景工作坊模式進行審議的公共議題包括:健保醫療品質資訊公開(2004年)、淡水河整治(2006年)、中港大排規劃與使用(2008年)、中港河廊通學步道規劃(2008年)等。最近一次則是在 2017 年 12 月到 2018 年 8 月,針對備受爭議的中正紀念堂轉型問題,在不同縣市舉辦十場願景工作坊。[4]最後,在 2014 年的太陽花運動裡,公民團體也舉辦了「街頭民主審議」(DStreet) 這種公民審議活動。在社運現場招募自願參加的民眾,由 10-15 位參與者組成一個小組,在主持人的帶領下,圍坐在馬路上進行討論。2014 年 3 到 4 月的「公民審服貿」街頭民主審議,針對《海峽兩岸服務貿易協議》對台灣的青年就業、國家安全、民主、金融產業、醫療、美容美髮、社會服務、電信產業產生的影響,共舉辦 11 場街頭民主審議活動。而後,在同年 4 月 27 日,則針對核能爭議舉辦了「公民審核四」的街頭民主審議活動。

 

 

5. 審議民主理論的侷限

對審議民主理論有許多批評,以下說明常見的二種批評,並探討審議民主論者如何回應或做出理論修正。

 

5.1 審議民主不可行

審議民主理論最常受到的批評是,審議的理想不可能在真實世界裡實現。這類針對可行性的批評有三種論點。首先,批評者認為,審議民主論者主張審議可以帶來共識,輕忽了政治歧見的深刻性。因為真實的政治環境是由利益和政治權力的競爭所構成,擁有不同利益,抱持不同價值觀和學說觀點的人們不可能僅透過審議,就能對具爭議的法律和政策得出共識。並且,對共識的追求是一種排他性的目標,可能忽視差異的特殊觀點和利益 (Gould, 1996: 172-174; Shapiro, 1999: 29-32; Sanders, 1997: 360-361)。當代社會有許多公共政策爭議,例如墮胎、安樂死和同性婚姻的合法化、死刑存廢等議題,即使公民和立法代表都真心誠意地聆聽不同觀點,交換意見,也難以得出共識。因為要對這些政策做出判斷,將涉及宗教、道德或知識方面的信念,對此有著相當分歧的觀點,這將影響人們對何種政策選項是政治上合理的判斷 (Gaus, 1997: 222)。

  這個批評論點對哈伯瑪斯的理論確實構成挑戰,但多數審議民主論者都同意,審議不必然能帶來共識,有些學者甚至認為以共識作為審議的構成要件並非可欲的。因為政策的制訂有時間限制,不可能無限制地討論。在這樣的情況下,追求共識將可能破壞對多元觀點和價值的尊重 (Christiano, 1997: 249-251; Elster, 1997: 14-15; Fishkin, 2005: 73; Heysse, 2006: 274-278)。審議民主理論期待的僅是透過集體討論的過程,能讓參與者得出深思熟慮且知情的意見。Gutmann 和 Thompson 指出,面對許多爭議政策,即使持不同意見的人們都願意尋求相互可證成且合理的解決辦法,但由於雙方對爭議涉及的某些基本道德問題持不同看法,所以沒辦法透過審議得出共識。例如,在墮胎合法化的政策爭議裡,生命權運動的支持者主張胎兒是人,應享有基本的生存權利。基於「無辜的人不應遭受殺害」的道德原則,他們堅決反對賦予女性墮胎權利。而選擇權運動的支持者則基於捍衛個人完整性的考量,訴諸「女性應享有是否要生小孩的自由」的道德原則,支持墮胎權利合法化。儘管支持和反對者都同意這兩個原則,也能接受彼此提出的經驗證據,但由於他們無法對「胎兒是不是『人』?」的問題取得共識,所以無法對墮胎合法化的政策得出相同結論 (Gutmann and Thompson, 1996: 73-74)。

  前文曾提到,審議必須是以決策為導向的。在理想的審議過程裡,參與者會把討論的目標放在達成某種共識,希望找到能說服所有人的理由,但無法保證這樣的共識確實會出現。因此,當審議無法得出共識時,審議民主論者主張此時必須以多數決的投票(可以是立法代表投票或公民投票)做決定 (Knight and Johnson, 1997: 308; Goodin, 2000: 108-109)。經審議而後投票,在規範的正當性和決策品質方面明顯優於僅以投票來加總未經審議的偏好 (Cohen, 1997: 75; Levine and Gastil, 2005: 274)。從另一個面向來看,儘管審議無法完全消除歧見,因而不是達成政治共識的充分條件,但它仍是縮小歧見的必要條件。這是說,如果爭論雙方不進行審議,更不可能減少歧見(吳澤玫,2014: 40-41)。由於審議民主的基本精神是賦予所有受影響者都有發起審議討論的平等機會,並鼓勵持續進行對話,所以不同意投票結果的公民仍可提出新的證據或更具說服力的理由,來批判並嘗試改變先前的決定。這意味著沒有任何決議結果是一次且永久固定下來的,可以再次檢視、討論並進行修正 (Benhabib, 1996: 72; Gutmann and Thompson, 2004: 6)。

  其次,批評者認為,審議的概念和規範原則太過理論和理想化,公共審議很難成為真實社會的主流對話形式。當代民主社會並非理想的審議環境,不具備許多必要的背景條件。例如,良好審議的一個重要前提是公民之間的相互尊重,但真實社會的公民未能滿足這個條件。在政治領域裡比較少看到據「理」力爭的政策辯論,多數都是基於私利考量而支持或反對特定政策(Sanders, 1997: 348; 林火旺,2007: 163)。在這樣的環境裡,如果依賴公共審議做決策,很可能會出現煽動行為、公民沒有能力獲得事實和證據來超越原有信念等問題 (Schauer, 1999: 23)。對於這個批評,有些審議民主論者是透過經驗性的實作證據加以反駁。世界各國多次試辦公民審議活動,其成果顯示,如果能提供適當的審議規劃和環境,公民事實上有能力做出良好審議,對討論議題的相關資訊獲得更充分的瞭解,偏好也朝向更符合公共利益與社會正義的方向發生變化。並且,他們在審議活動結束後的一段較長期間,會更積極參與公共事務 (Fishkin and Farrar, 2005: 69-70, 75-76; Fishkin, 1997: 205-224; Smith and Wales, 2002: 170-171)。然而,這樣的回應只能產生部分澄清效果,無法完全消除批評者的疑慮。因為並非所有審議活動都得出良好成果。即使有不錯的成效,但這些審議實作模式的參與者只包含少數公民,在全國有選舉權人口佔的比例相當低,普及性不足。並且,審議後得出的建議僅供政府或其他民眾參考,通常不具決策效力 (Levine and Gastil, 2005: 275-276)。Stefan Rummens 指出,各種審議論壇的能見性 (visibility) 不足,如果只是把審議結果提供給大眾,那麼對未參與審議的人來說,這樣的論壇在很大程度上仍是黑箱過程。他們只看到結果,卻不瞭解相關論證,也不瞭解最後是根據什麼理由而選擇了特定提案 (Rummens, 2012: 37-38)。因此,試辦公民審議模式的良好成果不足以證明公共審議確實是普遍可行的。要如何把這些已成功運作的微型審議模式擴大應用在更多公民身上,並促使這些審議活動得出的政策建議能發揮更大的政治影響力,仍有待審議民主論者進一步探究。

  最後,有批評者認為,審議民主理論和實作設計過度偏重審議的面向,卻忽略了公共審議如何融入民主政治體制的問題。審議民主論者所倡議的審議缺乏跟民主政治裡的代議制度、政府機構和民間組織之間的適當連結,因而使得審議的理想難以落實。此外,在真實社會裡,能夠發揮較大政策影響力的往往是各種非審議性的政治活動,例如,政治動員、示威遊行、討價還價的政治協商、政策遊說等,審議民主論者未能適當說明這些非審議性活動在其理論中的定位 (Walzer, 1999: 59-67)。對於這個批評,近年有一些審議民主論者提出審議民主理論的系統取向 (systemic approach),嘗試從民主政治整體系統的角度出發,探討構成民主系統的各個部分(即討論公共議題的各種機構、結社組織或場所,包括政府的行政和立法機關、法院;媒體、倡議團體組織、學校、基金會和非營利性機構等)在審議上的功能分工,彼此之間的互補或取代關係,進而評估它們對審議發揮的作用。例如,採系統取向的審議民主論者探討專家、抗爭活動和媒體這幾種一般認為跟審議民主不相容的部分,是否以及如何能提升審議品質。此外也探討它們跟民主系統其他部分之間的關係 (Parkinson and Mansbridge, 2012: ch.1)。這種系統研究取向在理論層次雖有持續的進展,但對於強化審議民主理論可行性的成效仍有待評估。

 

5.2 審議的理性偏見

另一種批評針對的是審議民主理論所採取的溝通模式──必須提出其他人都能接受的理由,採取理性論證的方式為自己的觀點做辯護。Young 認為,審議的相關規範賦予形式的和一般性的談話較大優勢。那種以有條理的形式、清楚展現推論結構的話語優於其他形式的話語。此外,審議的規範還賦予那種不為情感所動的話語特權,錯誤地把客觀性等同於冷靜和非情緒化的表達。相對地,憤怒或熱情的表達方式則會大幅減低話語的內容和理由的說服力。其他像是談話時的肢體動作(例如廣泛的手勢)也可能減弱主張的效力,或者會被認為是缺乏客觀性與控制能力之象徵。就此而言,中產階級白人男性的言談文化較具控制能力,沒有太多手勢和情緒的表達;而女性和少數族裔的言談則較為激動,且比較重視情緒的表達、比喻性語言的使用、聲調的變化和廣泛的手勢 (Young, 1997: 62-65)。這種獨尊理性的審議模式將對特定族群的成員構成「內在排除」。這是說,儘管所有人都可以參與討論和決策過程(沒有外在排除),但理性論理的溝通模式偏愛特定表達型態,那些不使用論理方式來表達的人,將發現自己提出的觀點遭到忽視,未能獲得有效影響其他人的平等機會,或者會感覺自己在審議過程裡沒有得到平等尊重。這些觀點之所以被排除,不是因為內容有問題,而是因為說話的方式 (Young, 2000: 53-56)。Lynn Sanders 指出,這些比較不擅長以理性論理方式提出論證的公民,通常是那些在政治制度裡缺乏充分代表或處於物質上弱勢的族群,例如女性、少數族裔、窮人等 (Sanders, 1997: 348-349)。這些人的觀點和利益將被排除在審議論壇之外,或在討論過程中處於劣勢,不會得到足夠的重視。這樣的排除機制剝奪了他們平等發聲與影響決策的實質機會。

  有些審議民主論者也注意到,在審議過程裡要適當運用公共理性,跟其他人交換理由與對話,要求許多良好的認知和溝通能力,這將影響公民是否有實質平等的機會,能夠影響最終的決策 (Bohman, 1997: 324-325)。若此,則 Young 和 Sanders 的批評對審議民主理論構成的挑戰是:假設理性論理的審議模式偏愛特定社會階級和主流族群,而系統性地排除少數族群的聲音,那麼就違反了民主的核心精神──「所有」公民的自我統治。並且,最後達成的決議只反映出主流意見,少數文化與弱勢群體的成員將不願接受依此制訂出來的政策,這將破壞社會秩序的穩定。

  Young 和 Sanders 其實並不反對審議,但她們認為若要真正包容所有人的利益和觀點,就必須允許更廣泛的溝通模式。除了理性論證,還應該納入問候 (greeting)、修辭法 (rhetoric)、說故事或敘事 (narrative)、給出見證 (testimony) 等溝通模式。它們將有助於拉近參與者之間的距離,促進信任;也能吸引人們對提出論點的注意力,讓每個人都得以說出自己的觀點,並且呈現出不同處境者的特殊經驗及不同價值、文化和意義的來源,促進個人與群體之間的相互瞭解 (Young, 1997: 70-73; Young, 2000: 57-77; Sanders, 1997: 370-372)。擴展多元的溝通型態將可減少審議的內在排除,包容更多差異觀點,讓所有人確實享有實質上平等的發聲機會。

  對於審議要求論理不利於少數和弱勢族群的這個批評,審議民主論者有三種回應方式。第一種是直接反駁,指出這個批評對理性和情感做了錯誤二分。在審議論壇裡,情感豐富的修辭法和邏輯性的論辯都有可能獲得證成 (Gutmann and Thompson, 2004: 50-51)。David Miller 指出,所有政治演說和論證必然包括說話者的情感,但也必須給出理由來支持或反駁政策提案。充滿情感的演說能讓人更瞭解那些受壓迫和剝削者承受的痛苦,但是當我們要尋求解決辦法時,仍必須運用理性的標準,才能說服其他人 (Miller, 2002: 213-214)。Benhabib 也認為,Young 談到的那些溝通模式無法成為民主制度和立法機構的公共語言。各種制度要取得正當性,仍必須訴諸共享的公共理由,以推論式的語言來說明 (Benhabib, 1996: 82-83)。此外,認為理性論證的審議規範不利於弱勢族群,是對這些人的侮辱。因為這意味著弱勢族群成員沒有能力為他們的訴求提出合理且融貫的論證,但事實上並非如此 (Miller, 2002: 214)。

  另一種回應批評的方式是更關注審議能力的平等問題,嘗試透過一些措施來提升弱勢公民有效運用參與機會,並且在審議過程發揮有效影響的相關能力 (Bohman, 1997: 331-332)。這些能力包括陳述真實偏好、有效運用其文化資源來減少主流族群的支配,以及跟審議相關的認知和表達能力 (Knight and Johnson, 1997: 298-299)。這將要求教育制度必須做適當的設計,讓無論主流或少數族群的成員都能擁有必要的審議能力,得以充分參與審議。

  第三種回應方式是接受 Young 和 Sanders 的觀點,在審議民主的理論和實作裡納入更多元的溝通模式,允許參與者運用說故事、見證、修辭法來表達自己的觀點。Jane Mansbridge 更納入他所謂的日常談話 (everyday talk),這種溝通模式包括在公共論壇裡正式和非正式代表之間的談話、在選民和選舉選出代表或政治組織其他代表之間的持續談話、媒體裡的談話、政治運動者之間的談話,以及在私人空間裡對公眾事務的談話 (Mansbridge, 1999: 211)。不過,誠如前述指出的,由於說故事、見證或日常談話不容易得出具約束力的集體決定,而審議必須以決策為目標,因此,André Bächtiger 等學者針對不同類型的溝通模式進行任務分工,安排不同的採用時機。修辭和說故事等溝通模式運用在討論的較早階段,讓不同觀點和想法獲得充分發聲的機會,矯正過去因為權力造成的不平等。後續的審議階段仍採取理性論證的模式,評估前一階段收集到的相關資訊和論點 (Bächtiger, et al., 2010: 53-56)。透過多元的溝通方式來包容更多樣的需求和觀點,在決策階段則採取提出共享理由和原則的方式來進行討論,嘗試在發散的廣泛觀點裡找尋可能的交集。

  對於如何包容多元的差異觀點,仍有許多值得深入探討的問題。例如,如何確保少數族群成員擁有實質平等的政治參與權利和發聲機會?少數族群的觀點和利益能否獲得充分的代表?審議民主理論應透過哪些原則性的規範來確保這樣的平等權利和機會?這些問題有待進一步研究,並進行理論的修正和調整。

 

 

結論

審議民主思潮的興起,是為了補充傳統民主理論,並改善民主政治採加總民主觀所產生的各種弊病。審議民主論者認為,在代議制與民主多數決之前加入經適當規範的集體審議,將有助於提升民主決策結果的品質,提高公民對政策決議的接受程度,並培養審議相關能力和公民德行。此外,審議過程展現出公民之間的平等和相互尊重,且能為民主決策提供規範意義的正當性,這些也是公共審議具有的珍貴價值。然而,審議並非萬靈丹,它無法消除所有政治歧見,也不可能解決民主政治面臨的所有問題。要如何在真實社會裡落實審議民主的理想,納入更多元的溝通模式,包容不同觀點,仍須在理論與實作層面繼續探究。

 

 


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[2] 如果想瞭解更多試辦審議式民調的成果和統計數據,可參考審議民主中心(Center for Deliberative Democracy, CDD)官網裡提供的資訊,網址:http://cdd.stanford.edu/

[3] 審議式民調是一個已註冊的商標。在台灣舉辦的幾場審議式民調活動由於未能獲得「審議民主中心」的認證,所以相關資訊未被列入該中心的官網裡。

[4] 如果想瞭解「中正紀念堂轉型」願景工作坊的活動設計和進行過程,可參考主辦單位的官網,網址:http://_____cks.moc.gov.tw/

 

 

作者資訊

吳澤玫
國立臺灣大學哲學系助理教授

tsemeiwu@ntu.edu.tw

 

上線日期:2018 年 12 月 28 日

引用資訊:吳澤玫 (2018)。〈審議民主〉,《華文哲學百科》(2018 版本),王一奇(編)。URL=http://mephilosophy.ccu.edu.tw/entry.php?entry_name=審議民主。

 

 

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Young, I. M. (1999). Justice, Inclusion, and Deliberative Democracy. In S. Macedo. (Ed.), Deliberative Politics: Essays on Democracy and Disagreement (pp. 151-158). New York: Oxford University Press.       

Young, I. M. (2000). Inclusion and Democracy. Oxford: Oxford University Press.

 

網路相關資源

一)線上百科全書

Encyclopaedia Britannica -Deliberative democracy

https://www.britannica.com/topic/deliberative-democracy

Wikipedia -Deliberative democracy

https://en.wikipedia.org/wiki/Deliberative_democracy

The Stanford Encyclopedia of Philosophy -Democracy

https://plato.stanford.edu/entries/democracy/

 

(二)審議民主研究機構

Deliberative Democracy Consortium

http://deliberative-democracy.net/

Centre for Deliberative Democracy and Global GovernanceUniversity of Canberra

http://www.governanceinstitute.edu.au/centres/deliberative-democracy-and-global-governance

Centre for Deliberative Democracy & Global Governance

http://deldem.weblogs.anu.edu.au/

 

(三)審議民主實作組織

Center for Deliberative DemocracyStanford University

http://cdd.stanford.edu/

National Issues Forums

https://www.nifi.org/

The National Coalition for Dialogue and Deliberation

http://ncdd.org/

America Speaks

http://www.americaspeaks.org/

BC Citizens' Assembly on Electoral Reform

https://web.archive.org/web/20050924143403/http://citizensassembly.bc.ca/public

Ontario Citizens' Assembly on Electoral Reform

http://www.citizensassembly.gov.on.ca/

Open Forum

http://www.openforum.com.au/